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공공 갈등해결의 길(1), 미국 이웃간 분쟁조정 사례

기사승인 2017.02.14  21:29:55

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- 이웃간 분쟁조정(community mediation)을 통한 자율적 공공갈등 해결의 길

우리 사회 곳곳이 갈등으로 몸살을 앓고 있다. 최근 공공정책과 국책사업 과정에서도 각종 이해관계 대립을 겪으면서 난항에 부딪히는 경우가 증가하고 있다. 갈등을 줄이는 사회로 가기 위한 사회 전반의 노력과 역량이 시급하다. [업코리아]는 [국민대통합위원회]에서 제공한 자료를 바탕으로 갈등해결의 역사와 경험이 풍부한 선진국에서는 정책 추진 과정에서 발생하는 갈등을 어떻게 풀고 있는지 심층 취재해보기로 한다. <편집자 주>

최근 공공갈등에 대한 국민의 이목이 집중되면서 사회갈등을 정부가 해결해 줄 것을 요구하는 목소리가 높아지고 있다. 그러나 정부에 제기되는 민원 전체를 살펴보았을 때, 정부가 나서 해결해야 하는 갈등의 빈도는 상대적으로 많지 않다. 대부분의 경우, 일선공무원의 민원해소를 통해 충분히 관리 가능한 작은 규모의 갈등이다. 그런데 좀 더 자세히 이와 같은 다양한 민원들을 살펴보면, 현재 우리사회는 당사자 간 해결해야 하는 갈등조차 지방자치단체 등을 상대로 민원을 제기하는 방식으로 해결하고자 하고 있다.

첫 번째 예로 주택가에서 상시 발생되고 있는 주차문제는 이웃간에 대화를 통해 해소해야 할 문제임에도 지방자치단체에 견인조치를 요청하거나, 과태료를 부과하는 방식으로 해소하고자 한다. 두 번째 예로 좀 더 규모가 큰 갈등으로, 전국적으로 발생되고 있는 재건축갈등에서도 이와 같은 현상이 나타난다. 많은 사람들이 지방자치단체를 상대로 재건축 허가를 반대하는 탄원을 넣거나, 조합의 합법적 운영여부에 대한 관리감독을 요구하고, 소송을 거는 방식으로 갈등을 해소하고자 한다.

이와 같은 사례를 좀 더 세밀하게 살펴보면, 지방자치단체는 재건축 관련 쟁점에서 인허가의 주체 또는 불법주정차 단속 등의 주체로서 중요한 행위자 중 하나 임에는 분명하다. 그러나 재건축 결정 및 주차문제의 해소 및 합의 과정은 대체로 임대인과 임차인, 건설업자, 조합 등 민간 행위자 간의 갈등이 중심이 된다. 따라서 원칙대로라면 당사자간 해결 원칙에 따라 민간 부문에서 갈등이 해소되는 것이 바람직하다.

그렇다면 이와 같은 사실을 잘 알고 있음에도 많은 국민들이 지방자치단체 등을 상대로 민원을 제기해 문제를 해결하려 하는 이유가 무엇일까?

첫째, 도시화로 인해 이웃간 소통이 단절되면서 과거 마을의 존경받는 어른 등이 해 온 갈등해결 및 중재, 조정의 과정을 제3자인 공공부문에서 수행해 줄 것을 요구하게 되는 것이다. 둘째, 우리나라는 전통적으로 국가가 사회의 갈등을 해소해 주어야 한다는 기대감이 높기 때문이다. 따라서 민간부문 보다는 여전히 공공부문이 중립적이고 공정한 해결을 할 수 있을 것이라고 믿는다.

그러나 이와 같이 국민이 정부에 대한 높은 기대치를 가진 채 민원을 제기하는 방식으로 갈등을 해결하려 하는 것은, 결국 기대치에 미치지 못하는 결과만을 경험하게 한다. 즉, 장기간 갈등이 해소되지 않거나 소송을 통해 해결하는 경험을 하게 함으로써, 근본적인 대책마련을 하지 않는 정부에 대한 원망만이 높아지고 있는 실정이다.

그러나 미국이나 유럽 등 오랜 민주주의 경험을 가지고 있는 나라에서는 이러한 이웃간 분쟁, 작은 동네 또는 마을(community) 안에서의 민-민 갈등에 대해 자율적인 이웃분쟁조정(neighborhood dispute mediation or community mediation)의 방식으로 해소하려는 움직임이 있어왔다. 민간부문이 갈등 조정에 대한 역량을 기르고, 자율적으로 갈등을 해결하게 됨으로써 소송의 남용과 정부의 업무 과중 문제를 종합적으로 해소하게 되는 것이다. 또한 이와 같은 이웃분쟁조정의 경험이 조정의 영역을 확대하게 하여, 지역 내에서 잘 해결되지 않는 공공갈등의 해소에도 적용되고 있다.

본 사례연구는 민간부문에서의 갈등해결역량 강화를 위한 정부의 지원 및 협력 방안을 모색하기 위한 해외 성공사례 소개 및 분석을 목적으로 한다. 최근 서울에서 서울시를 비롯한 몇 개 지방자치단체에서 이웃분쟁조정 업무를 수행하는 센터를 개소하고 활용을 시작하고 있다. 또한 여러 지방자치단체들의 갈등관리 및 이웃분쟁조정 관련 업무에 대한 관심이 높아지고 있다. 따라서 본 연구를 통한 해외 사례 소개 및 분석 결과가 지방자치단체 차원의 이웃분쟁조정 업무의 비전과 방향을 제시하는데 기여할 수 있기를 바란다.

미국의 이웃분쟁조정 사례 / 미국의 이웃분쟁조정센터 구성 및 역할

미국의 이웃분쟁조정센터는 ① 민간에서 자체적으로 설립된 기관으로 대표적인 “ The Community Boards of San Francisco”과 ② 정부의 지원을 통해 설립된 기관인 “The Justice Center of Atlanta”가 대표적이다. 따라서 정부의 지원을 통해 설립하고 있는 우리나라의 사례와 샌프란시스코의 사례는 차이가 있다.

운영의 목적을 살펴보면, 우리나라는 민주주의를 위한 시민교육과 분쟁해결을 통한 분쟁 당사자들의 관계 회복 등을 목표로 하고 있어 목적 면에서는 샌프란시스코의 사례와 유사하다. 그러나 좀 더 자세히 살펴보면, 우리나라의 경우 지역사회의 화합과 공동체 회복을 위한 사업이 결합되어 있기 때문에 미국의 사례와는 차별화되는 특징을 지닌다.

한편 대상사례 면에서는 우리나라의 경우 층간소음 등에 의한 이웃분쟁조정에 집중하고 있는 것과 달리, 미국의 경우 경미하여 법원에서 반드시 해결될 필요는 없는 민법·형법상의 분쟁과 학교 내 또래 조정, 공공정책 등으로 그 대상범위가 상당히 넓다. 그러나 조정이 시작되는 계기가 각 당사자의 자율적 신청으로 한정되어 있는 우리나라와 달리, 미국은 법원과의 협력과 정부 및 사회단체 등에서의 접수가 활발히 되어 있다. 따라서 조정을 개시하기 위해 필요한 조정신청의 빈도 자체가 매우 낮은 우리나라와 차이가 있으며, 법원과 긴밀하게 연계된 광주 이웃분쟁조정센터가 서울의 사례보다 더 유사한 측면이 있다.

갈등조정자의 경우, 교육과정을 거친 이웃 또는 지역사회 구성원이 조정자가 된다는 점에서 샌프란시스코의 사례가 서울시 사례와 더 유사하며, 이에 비해 변호사 등 법조계 출신 또는 현직 법관 등이 구성원이 되는 광주 사례와는 애틀랜타 사례가 더 유사하다.

이와 같은 미국의 이웃분쟁조정센터를 분석해 본 결과, 우리나라는 자율적 이웃분쟁 조정이라는 장점을 지니지만, 그만큼 제도의 정착과 활용, 공공정책 갈등으로의 조정대상영역 확대에는 한계를 지니게 된다. 그러나 이웃분쟁조정센터가 현재 정부 차원의 시책을 개발·적용하는데 한계가 있는 사회인을 위한 갈등관리교육 및 시민의식 개선 등의 역할을 수행할 수 있는 가능성이 높다. 또한 이와 같은 발전을 토대로 사회의 공공갈등을 시민 스스로 풀어 갈 수 있는 인프라를 구축할 수 있다는 점에서 의미가 있다고 하겠다. 따라서 다음 세션에서는 이웃분쟁조정센터를 통한 공공갈등 해소 사례를 소개·분석함으로써 국내로의 함의를 도출해 보도록 하겠다.

▲ <표 1> 미국의 이웃분쟁조정센터의 구성 및 특징
▲ * 자료: DeDino(2002)와 Rayburn(1995)의 자료를 토대로 표로 재구성

“The Justice Center of Atlanta”의 조정사례 / the Presidential Parkway 조정

조지아주 교통부(GDOT, the Georgia Department of Transportation)는 ‘the Presidential Parkway’ 건설과 ‘Georgia 400’ 확장공사라는 애틀란타 도시고속도로 건설사업을 제안하였다. 이 사업은 첫째, 연방법원은 the Presidential Parkway가 공원과 역사보존구역을 관통하기 때문에 GDOT는 연방환경정책법(the National Environmental Policy Act)에 따라 환경보존에 최선을 다할 것을 약속하라는 전제하에 사업을 허가하였다. 둘째, 조지아주 법원은 토지수용권과 기타 다양한 조례와 입법행위의 합헌성 등을 근거로 본 사업을 결정했다는 점에서 사업의 진행을 허가하였다.

그러나 이러한 주와 연방 법원의 결정에도 불구하고 지역의 이해관계자들은 연방과 주 교통부가 이와 같은 법원의 조건을 준수하면서 도로를 건설하는 것인지에 대한 의문을 제기하였다. 그 결과 1978년부터 최종 종료 시점까지 24개 마을 연합회(the Caution, an umbrella association)을 비롯한 다양한 이해관계자 간에 약 11회의 재판이 진행되었다.

조지아 주 대법원은 오랜 법원의 재판과정이 있어 왔으나, 1991년 이와 같은 갈등의 쟁점이 법원의 결정에 따라 해결될 수 있는 쟁점이 아니라는 판단 하에 법원의 협조를 받은 조정절차를 거치도록 했다. 따라서 1991년 1월 이후 조정자를 섭외하여 조정을 진행하게 되었고, 이 과정에서 조지아주 교통부는 도로의 디자인을 수정하는 안을 수용하는 입장의 변화를 보였다. 또한 최종 결정 1주일 전 반대해 온 주민들이 애틀란타 시 도시건설과의 제안을 수용할 가능성이 있음을 시사했다. 그 결과 수년간 지나온 갈등이 조정을 통해 해소되었다.

“The Community Boards of San Francisco”의 조정사례/조정프로그램 운영결과 보고서를 중심으로

“the Community Boards of San Francisco”의 경우 일반적인 이웃분쟁조정이 중심이 되고 있기 때문에 “The Justice Center of Atlanta”와 같은 대규모 공공갈등 조정 성공사례 등이 소개되고 있지는 않다. 그러나 해당 기관이 수행한 다양한 조정 서비스에 대한 집행이 어떻게 진행되고 있는지에 대해 매년 집계한 보고서를 발간하고 있다.

보고서에 따르면, 2015년 샌프란시스코 이웃분쟁조정위원회는 총 3-5건의 이웃분쟁조정과 305건의 기타 대안적 분쟁조정을 시작하였으며, 이웃분쟁조정 중 85%를 성공적으로 마무리 하였다(<그림 1>). 성공한 이웃분쟁조정 중 62%는 서면조정안에 서명을 하는 결과를 얻었고, 그밖에 구두합의(19%), 부분합의(4%) 등도 있었다(<그림 2>).

이와 같은 샌프란시스코의 이웃분쟁조정을 체험한 고객들은 “언어가 통하지 않아 층간소음의 문제를 윗집에 말하기 어려웠던 고객이 2개국어를 하는 조정자를 통해 해결한 경험을 통해서 해결한 경험(Community Boards, 2015)”, “개인적인 분쟁에서 심판관이나 판사 역할을 요구받는 경험을 수시로 하던 경찰관이 이웃분쟁조정센터를 소개함으로써 법률로서 해결하기 어려운 문제를 긴급하게 처리할 수 있었던 경험(Community Boards, 2015)” 등을 언급하며 이웃분쟁조정센터 역할의 의미를 제시해 주었다.

즉, 일상에서 발생되는 다양한 분쟁들을 해소하는 과정에서 법과 공공의 역할에 한계가 있는 상황에 민간 부문에서 운영하는 이웃분쟁조정센터의 역할이 크다는 점을 알 수 있다.

국내 이웃분쟁조정센터 운영을 위한 시사점

본 해외사례 소개 및 분석에서는 미국의 이웃분쟁조정센터의 구성 및 특징과 함께 각 이웃분쟁조정센터의 운영사례를 소개함으로써 국내 이웃분쟁조정센터 운영 및 설립을 위한 시사점을 제시하고자 했다. 따라서 사례소개 및 분석 내용을 토대로 국내 이웃분쟁조정센터 운영을 위한 시사점을 정리해 보면 다음과 같다.

이웃분쟁조정센터의 설립시 정부의 역할은 원칙적으로 ‘지원’에 머무는 것이 바람직하다.

미국 사례에서 볼 수 있듯이 이웃분쟁조정센터는 민간에서 자체적인 자원을 통해 운영하거나, 정부의 지원을 받아 민간부문에서 운영되는 방식이 적절하다. 현재 이웃분쟁조정센터를 운영하는 서울시는 시의 지원을 통해 이웃분쟁조정센터를 운영하고 있지만, 실질적 운영과정에서 서울YMCA 등 시민사회의 역할을 중요시 하고 있다. 따라서 이와 같은 운영방식은 적절하다고 볼 수 있다.

그러나 센터의 설립 이후 지방자치단체 등 정부의 예산이 투입될 경우, 자연스럽게 이웃분쟁조정센터의 운영에 대한 정부의 관리감독이 병행되게 된다. 따라서 기존에 시민사회를 중심으로 자율적 운영을 할 때보다 서비스의 품질과 인프라의 구축 차원에서는 개선될 수 있지만, ‘자율적 운영’이라는 장점이 희석될 여지가 있다.

이와 같은 한계를 극복하기 위해 이웃분쟁조정센터의 운영과정에 대해 정부의 역할은 원칙적으로 ‘지원’ 기능에만 머무르는 것이 좋다. 따라서 단기간에 다수의 성공사례 도출을 유도한다거나, 성과중심의 평가를 시행하는 것은 바람직하지 않다. 오히려 민주시민 양성을 위한 교육 및 인프라 구축이라는 목적 하에 느리지만 사회가 변화될 수 있는 기반을 만드는 것을 목표로 삼고 정부가 이를 위한 지원을 하는 것이 바람직하다고 본다.

이웃분쟁조정센터 운영과정에서 법원 및 민간기관에 의한 조정회부 기능을 확대하는 것이 필요하다.

미국 사례의 경우 이웃분쟁조정센터의 조정개시에 있어 가장 핵심적인 역할을 하는 것은 법원에 의한 조정 회부이다. 애틀란타 이웃분쟁조정센터의 경우 법원에서의 소송을 통해 발생되는 시민의 시간과 비용 낭비를 예방하는데 목적을 두고 있기 때문에 이러한 특징은 더 강하게 나타난다.

국내의 경우, 당사자의 직접 요청에 의한 조정을 기본으로 삼고 있기 때문에 법원에 의해 조정을 요청받는 사례는 아직 없었다. 그러나 현재 이웃분쟁조정을 진행·확산하고 있는 역할을 맡아 온 서울YMCA에 따르면, 아직까지 이웃분쟁이 센터에서 조정되도록 신청하는 당사자의 수는 매우 소수에 불과했다(서울YMCA 담당자 인터뷰, 2016). 그 결과 이웃분쟁조정센터의 설립에도 불구하고 조정사건이 없는 등의 문제가 발생될 소지가 높다.

이와 같은 문제 해결을 위해 이웃분쟁조정센터를 홍보하는 것도 중요하지만, 법원 및 정부기관 등에서 소송, 민원이 제기되었을 때 이웃분쟁조정센터를 이용해 볼 것을 추천하는 등의 활동이 적극적으로 진행되는 것이 필요하다. 또한 공공부문 외에서 민간 영역에서 종교단체, 시민단체, 지역주민단체(예: 지역발전협의회, 아파트입주자대표회의 등) 등에서 이웃간 갈등이 발생될 경우에도 이웃분쟁조정센터를 통한 해결을 제안하는 것이 필요하다. 이를 통해 필요한 시민들이 적시에 이웃분쟁조정센터의 이용을 고려해 볼 수 있기 때문이다.

이를 위해 법원 및 정부기관(경찰, 지방자치단체, 중앙행정기관, 공공기관 등)과 각 지자체가 운영하는 이웃분쟁조정센터 간의 협력(MOU체결) 및 제도적 기반 마련이 필요하다. 또한 각 기관의 민원담당자 등 일반국민과 접촉이 높은 일선 공무원 등을 대상으로 이웃분쟁조정센터의 개념과 역할, 가능성 등을 상세하게 교육하는 과정이 필요할 것이다.

그러나 특정 사안에 대해 반드시 이웃분쟁조정센터의 조정과정을 거치도록 하는 등의 방안은 오히려 이웃분쟁조정센터의 조정과정이 지니는 자율성과 유연성을 해치는 결과를 가져올 수 있으므로, 지양해야 할 것이다.

이웃분쟁조정센터 운영을 위한 예산은 초기에는 정부지원이 중심이 되지만, 점차 민간의 기부를 활성화 하는 것이 필요하다.

이웃분쟁조정센터의 운영을 위한 예산은 현재 센터을 운영하는 지방자치단체가 부담하고 있다. 이에 비해 샌프란시스코 이웃분쟁조정센터의 경우, 기부와 자체예산을 통한 운영을 하고 있다. 그러나 미국에서도 이웃분쟁조정센터의 예산은 여전히 주에서 지원을 받거나 법원의 수익 중 일부로 충당하는 경우가 대부분이다(Mcgillis, 1997). 이와 같은 미국의 사례에서도 볼 수 있듯이 이웃분쟁조정센터의 운영이 센터의 독립적 예산으로 이루어지는 것은 현실적인 한계가 있다. 특히 우리나라의 경우 이웃분쟁조정센터를 이용하는 시민으로부터 분쟁조정비용을 받지 않고 있기 때문이다.

그러나 장기적으로 이웃분쟁조정센터의 운영을 위한 예산의 독립성이 보장될 필요가 있다. 애틀란타 이웃분쟁조정센터의 사례에서 볼 수 있듯이 이웃분쟁조정센터의 기능이 확대되어 공공갈등을 조정하게 될 경우, 정부 또는 지방자치단체도 갈등의 당사자가 되기 때문이다. 따라서 재정적인 독립을 통해 중립성과 신뢰성을 확보하는 것이 필요하다. 따라서 미국의 사례에서 볼 수 있듯이 초기 정착과정에서는 정부의 지원이 필요하지만, 점차 민간의 기부, 법원에 의한 회부시에는 법원이나 소송 당사자로부터 비용을 지급받는 등의 방법을 통해 예산 차원에서의 독립성을 보장하는 것이 필요하다. 또한 갈등관리 및 해소를 목적으로 하는 공공의 펀드 등을 만들어, 이로부터 예산을 지원받는 등의 방법도 가능할 것이다.

따라서 장기적으로 시민사회와 정부가 힘을 합해 이웃분쟁조정센터의 예산 독립성 확보를 위한 방안을 모색하는 것이 필요할 것이라 사료된다.

이웃분쟁조정센터의 조정대상범위를 명확히 하고, 점차 확대하는 것이 필요하다.

현재 우리나라의 이웃분쟁조정센터는 서울시의 경우 층간소음을 대상으로 제한적 운영을 하고 있다. 최근 이웃분쟁조정센터의 업무범위가 점차 확대되고 있다고는 하나, 여전히 이웃간 분쟁에 제한되어 있다. 이에 비해 반려동물로 인해 발생되는 이웃간 갈등 등 다양한 이웃간 분쟁 영역에 이웃분쟁조정센터 외의 기관이나 단체가 조정자로서 활동하고 있는 시스템이 공존하고 있다. 따라서 이웃분쟁조정센터의 조정대상범위를 보다 명확히 하고, 다양한 조정역할을 수행하는 기관들 간에 업무범위의 명확화 과정이 필요할 것이다.

또한 미국의 사례에서 볼 수 있듯이 이웃분쟁조정센터가 조정위원의 역량 증진 및 조정성공경험의 누적 등을 토대로 공공갈등의 조정에 영역을 확대하는 것이 필요하다. 이웃분쟁조정센터는 원칙적으로 이웃간의 소소한 분쟁을 이웃이 스스로 해소하는 것을 목적으로 삼지만, 필요에 따라 지역 내의 믿을 수 있는 제3자로서 지역 내 공공갈등의 조정자 역할을 담당할 수 있는 가능성이 있기 때문이다.

따라서 장기적 관점에서 이웃분쟁조정센터의 역할범위를 확대하는 것이 필요하다. 이 경우 공공갈등의 조정자는 일반 이웃분쟁의 조정자와는 그 전문성과 지역 내에서의 신망이 차별화되어야 할 것이다. 따라서 공공갈등의 조정자의 경우 지역 내 신망있는 갈등관리전문가, 이웃분쟁조정에 대한 자원봉사 경험이 많은 법률가 등 전문성과 이웃분쟁조정센터의 조정에 대한 이해가 높은 사람이 활동할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 이 경우 단순히 법률전문가, 사회적으로 명망있는 인사 등을 선정하는 것은 이웃분쟁조정센터를 통한 공공갈등 해소가 지니는 의미를 퇴색시킬 수 있기 때문이다.

이웃분쟁조정센터의 조정위원은 ‘이웃’이지만, 이들을 지원할 수 있는 전문가 자원봉사자와의 네트워크 구성을 활발히 하는 것이 필요하다.

이웃분쟁조정센터의 조정위원은 이웃으로 구성되는 것이 원칙이다. 즉, A아파트의 이웃분쟁조정센터 조정위원은 해당 아파트의 주민이 되는 것이 바람직하다. 그러나 이웃분쟁조정센터가 수행하는 조정에 대해 교육 및 훈련을 받은 조정위원이라도 개별 조정사례에 직면했을 때 학습한 바를 바로 적용할 수 있는지에 대해서는 여전히 의문이 있다. 따라서 시민사회와 갈등관리전문가 등 이웃분쟁조정센터의 조정위원이 전문성 있는 상황대응을 할 수 있도록 지원하는 것이 필요하다.

또한 이웃분쟁조정의 사례에 따라 소음측정 전문가 등과 같은 특정 분야의 과학·기술적 전문가, 법률전문가, 세무사 및 회계사 등과 같은 다양한 분야의 전문가들이 자원봉사자로서 활동하도록 하는 것이 필요하다. 이를 통해 이웃분쟁조정센터의 조정이 지니는 신뢰도와 타당도가 높아지기 때문이다.

이를 위해 이웃분쟁조정센터는 전문가 자원봉사자 네트워크의 구성을 활발히 하는 것이 필요하다. 미국의 사례에서 볼 수 있듯이 샌프란시스코의 경우 약 300명의 자원봉사자가 조정자로 활동하고 있으며, 애틀란타의 경우 전체 조정위원의 1/3이 법률가이기도 하다. 그러나 이와 같은 사례는 조정위원을 전문가로 구성해야 한다는 논리가 아니라, 조정위원의 자문단으로서 전문가 네트워크의 강화 필요성을 제시하는 근거가 될 수 있다. 물론 전문가이면서 조정교육을 받고 자신이 거주하는 지역사회의 조정자로서 활동하는 것도 필요하다.

중앙정부 차원에서 이웃분쟁조정센터의 표준운영방침과 센터 설립 가이드라인을 제공하는 것이 필요하다.

이웃분쟁조정센터는 현재 서울과 광주 등 지방자치단체 차원에서 운영되고 있다. 그러나 향후 이와 같은 이웃분쟁조정센터의 운영이 활성화 및 확산될 경우, 이웃분쟁조정센터의 표준운영방침과 센터 설립 가이드라인을 만드는 것이 필요할 것이다. 이웃분쟁조정센터 설립 초기의 시행착오를 줄이고, 안정적인 인프라 구축을 할 수 있기 때문이다.

그러나 이웃분쟁조정센터 설립 및 운영 과정에서 중앙정부의 역할은 현재 찾아볼 수 없다. 따라서 행정자치부 등 중앙정부 차원에서 이웃분쟁조정센터의 운영확산을 검토해 보는 것이 필요하며, 운영이 확산될 경우 표준운영방침과 센터 설립 가이드라인을 제공하는 역할을 담당하는 것이 필요하다.

이때 중앙정부가 이웃분쟁조정센터의 설립 및 운영을 지원한다고 하더라도 첫 번째 시사점에서 언급한 바와 같이 그 역할은 여전히 ‘지원’에 머물러야 할 것이다. 다만, 표준화된 교육 프로그램의 개발, 강사의 자격에 관한 사안, 센터 설립 및 운영의 표준안 개발 및 확산 등에 있어서 일정한 기준을 제시함으로써 이웃분쟁조정센터 운영 및 확산의 체계화를 도모하는 것이 필요하다.

민간영역에서 이웃분쟁조정센터의 갈등관리교육을 담당할 수 있은 인재 양성이 필요하며, 이를 위한 중앙정부의 지원이 필요하다.

이웃분쟁조정센터의 핵심이 되는 조정자는 시민 등 기존에 이웃분쟁조정의 개념을 잘 알지 못하는 일반인이다. 따라서 이웃분쟁조정센터 운영의 성공을 위해서는 조정자에 대한 교육이 필요하며, 이를 통해 시민교육의 기반을 마련할 수 있다.

따라서 이웃분쟁조정센터의 갈등관리교육을 담당할 수 있는 강사의 양성이 필요하다. 이와 같은 교육 필요성은 이웃분쟁조정센터의 확산과 조정업무 증가 추세와 함께 더욱 높아질 것이다.

이웃분쟁조정센터의 갈등관리교육은 미국의 사례에서 볼 수 있듯이 갈등관리와 이웃분쟁조정, 대안적 분쟁해결방법(ADR), 회의 진행과 커뮤니케이션 기술 전반에 대하나 강의와 활용, 현장실습 등이 포함되어있어야 할 것이다. 교육의 대상은 조정자로 활동하고자 하는 학생, 시민활동가는 물론 일반시민이라면 누구나 참여 가능하여야 한다. 전문가 역시 이웃분쟁조정센터의 조정자로서 활동하기 위해서는 교육을 받아야 한다.

교육을 위한 강사진은 갈등관리와 대안적 분쟁해결방법(ADR), 회의진행과 커뮤니케이션 기술 등에 대한 강의교육은 일반전문가에 의해 수행될 수 있지만, 활용 및 현장실습의 경우 현재 조정자로서 활동하고 있는 경험 있는 전문가가 진행해야 할 것이다.

교육이 체계적·안정적으로 진행되기 위해서는 예산의 확보가 필수적이며, 이를 위해 중앙정부 차원의 지원이 필요하다. 예산의 확보를 위한 방안은 앞서 언급한 바와 같이 공공 목적의 펀드, 기부 외에도 담당 중앙행정기관의 예산으로 지원하는 방법 등이 있을 것이다.

이웃분쟁조정센터 운영이 지역의 공동체 회복을 위한 사업과 연계될 수 있도록 설계하는 방법이 연구되어야 한다.

미국 사례에서 볼 수 있듯이 해외에서는 이웃분쟁조정을 조정 그 자체를 중심으로 진행하고 있다. 그러나 현재 가장 활발하게 국내에서 이웃분쟁조정센터를 운영하고 있는 서울시의 경우, 이웃분쟁조정을 지역공동체 활성화 또는 회복을 위한 사업과 연계운영하고 있다. 이웃분쟁의 발생과 심화가 도시화 과정에서 발생된 지역 사회의 공동체 파괴 또는 개인주의적 삶의 방식 변화 등과 영향이 있다고 보기 때문이다.

실제로 김지수 외(2016)의 연구에서도 국내의 이웃분쟁조정이 해외에 비해 우수한 점 중 하나로 지역공동체 사업과 이웃분쟁조정 간의 연계를 손꼽았다. 지역공동체 사업은 아파트 내에서 김장담그기, 문화행사 등을 통해 주민간 만남의 빈도를 높이고, 하나의 공동체로서 인식할 수 있는 저변을 마련하는 것이다.

우리나라의 경우 ‘아는 사람에 대한 태도’와 ‘모르는 사람에 대한 태도’가 상당한 차이를 지니는 등 사회자본(social capital)의 부족 문제가 전반적인 문제점으로 지적되고 있다. 따라서 지역공동체 사업을 통한 지역 공동체 회복이 이웃분쟁의 발생 자체를 미연에 방지하고, 이웃분쟁 발생시 이웃분쟁조정센터 활용을 선택하거나, 이웃분쟁조정 자체의 성공을 유도하는 밑거름이 될 수 있을 것이다.

그러므로 중앙행정기관과 지방자치단체 등의 차원에서 이웃분쟁조정센터와 지역 공동체 사업 간의 연계를 위한 방안을 모색하고, 이를 위한 정책적 재설계(redesign)를 하는 과정이 필요할 것이다.

이웃분쟁조정센터의 정착을 통해 지역사회의 공공갈등(예: 입지갈등 등)을 시민이 자율적으로 해결할 수 있는 토대를 마련하는 것이 필요하다.

이웃분쟁조정센터의 정착을 통해 지역사회의 공공갈등을 시민이 자율적으로 해결할 수 있는 토대를 마련하는 것이 필요하다. 앞서 살펴본 바와 같이 장기적으로 이웃분쟁조정센터의 조정대상 영역은 공공갈등으로 확대되는 것이 필요하기 때문이다.

따라서 중앙행정기관 및 지방자치 단체, 공공기관의 비선호시설 입지정책에 따른 갈등의 해결과정에서도 이웃분쟁조정센터의 역할이 필요할 것이다. 이를 위해 이웃분쟁조정센터의 독립성·중립성의 확보와 이웃분쟁조정센터의 결정에 대한 사회적 권위 및 신뢰, 전문성이 필요하다. 따라서 이웃분쟁조정센터의 조정자 중 일부가 공공갈등의 조정자로서 역할을 수행할 수 있는 전문성을 지닐 필요가 있으며, 중립성과 독립성을 확보하기 위한 제도적 장치가 필요하다.

예를 들어 이웃분쟁조정센터가 지역별로 생기거나, 상급 지방자치단체와 기초 지방자치단체 등에 생기는 등으로 확산 및 체계화 될 경우, 특정 지역 내 공공갈등이 발생되면 타지역 또는 상급 지방자치단체 차원의 이웃분쟁조정센터를 활용함으로써 중립성을 확보할 수 있다.

이 경우 상급 지방자치단체 차원의 이웃분쟁조정센터는 노동위원회나 기타 행정형 ADR 기구의 구조를 참조하여 각 기초자치단체 차원의 이웃분쟁조정센터를 관리, 감독하고, 공공갈등 등 난이도 높은 갈등의 해소를 위한 전문성 있는 조정자를 상시 배치할 수 있다. 또한 2개 지역 이상이 상호 관련 되는 공공갈등이나 일반 이웃간분쟁조정 등의 문제를 관할하는 등 현행 이웃분쟁조정센터 운영에서 경험할 수 있는 한계를 체계적으로 보완할 수 있을 것이다.

그러나 이 경우 이웃분쟁조정센터가 행정형 기구로 전환되거나 본래의 의도와 달리 주민 자율적인 조정활동 및 시민교육 중심의 역할을 수행하는 데에는 오히려 미흡해 질 수 있기 때문에 제도 설계 차원의 주의가 필요하다.

지역의 독특한 특성을 반영할 수 있도록 유연한 운영이 가능해야 한다.

이웃분쟁조정센터는 지역의 독특한 특성을 반영할 수 있어야 한다. 예를 들어 아파트가 밀집한 도심 거주지역과 주택 및 다세대건물이 밀집한 지역, 대도시와 중소도시, 도시와 농어촌 등은 인적 구성과 가치관, 삶의 패턴과 공동체의식의 수준, 교육수준과 자산규모 등 사회문화적, 경제적 차원의 차이가 상당히 크다. 따라서 대도시 중심으로 운영되고 있는 서울이나 광주의 이웃분쟁조정센터를 농어촌 지역에서 그대로 모방해 활용할 수는 없다.

즉, 현재 서울YMCA에서 제공하는 이웃분쟁조정 설명서(서울YMCA, 2011)의 경우 호주의 사례를 예로 들고 있는데, 이 설명서는 최초의 이웃분쟁조정 관련 설명자료로서 의미를 지닌다. 그러나 1차산업에 종사하는 사람이 많고, 드문드문 단독주택을 짓고 사는 호주의 이웃분쟁조정을 서울에서 적용하는 것은 한계가 있다.

따라서 이웃분쟁조정센터의 운영은 각 지역의 독특한 특성을 반영할 수 있도록 유연한 운영이 가능하여야 하며, 이러한 특징이 앞서 제시한 중앙행정기관 차원의 이웃분쟁조정센터 설립 및 운영 표준안 개발 및 제도개선안의 모색 시 반드시 반영되어야 한다.

이웃분쟁조정센터의 운영방식이 경직되면 자율적 이웃분쟁조정을 위한 현장에서의 활용 또는 응용 가능성이 낮아지고, 개개의 지역 상황에 맞는 맞춤형 제도운영의 가능성이 낮아져 활용도와 조정성공 가능성이 모두 낮아지기 때문이다.

이웃분쟁조정센터 운영의 확산을 위해 성공사례의 발굴과 정부 차원의 관심이 필요하다.

이웃분쟁조정센터는 이미 언급한 바와 같이 현재 국내에서 서울과 광주 2개 지역에서만 운영되고 있다. 그러나 법적으로 조례를 제정할 의무가 없음에도 최근까지 갈등관리 관련 조례를 제정한 지방자치단체의 수가 70여개에 달하는 등 갈등관리에 대한 지역의 관심이 높아지고 있다. 또한 갈등관리심의위원회나 갈등조정협의체 등의 운영에도 불구하고 여전히 갈등의 해소를 위한 역량의 한계를 경험하면서 많은 정부 및 공공기관이 갈등에 대한 사회적 인식 변화와 교육 필요성을 공감하고 있다. 따라서 이웃분쟁조정센터 역시 이러한 사회적 요구에 발맞추어 점차 확산될 가능성이 높다.

따라서 이웃분쟁조정센터를 통한 조정의 성공사례를 발굴하여 이를 확산·홍보하고, 정부차원에서 관심을 갖는 것이 필요하다. 체계적인 시스템의 구축은 이웃분쟁조정센터의 역할 확대에 중요한 기반이 되기 때문이다.

<결 론>

본 사례연구는 최근 지방자치단체를 중심으로 시작되고 있는 이웃분쟁조정센터의 설립을 바라보며, 이웃분쟁조정센터의 운영방향과 지향점 등을 탐색하고자 하는 목적에서 시작되었다. 미국의 사례를 중심으로 분석한 결과, 국내의 이웃분쟁조정센터의 운영과 해외의 사례는 차이가 있었다. 미국은 다수의 이웃분쟁조정센터를 운영하고 있으며, 수십년에 걸친 노하우를 축정하고 있다.

그러나 국내와 미국의 환경적·사회적 차이점을 고려할 때 미국의 사례를 그대로 국내에 가져오는 데에는 한계가 있다. 앞서 언급한 바와 같이 이웃분쟁조정센터의 설립 및 운영이 지니는 지역특수성 반영, 유연성의 확보 등과 같은 독특한 특징 때문이다. 따라서 해외사례 소개 및 분석을 위한 사례의 선정 역시 국내의 제도운영상 시사점을 줄 수 있는 방향으로 선별되었다. 따라서 의미있는 성공사례 뿐만 아니라, 제도의 운영 방침, 이용현황 등에 대한 종합적인 내용을 소개하고자 했다.

따라서 본 연구의 결과는 이웃분쟁조정센터의 운영을 하고 있는 기관 뿐만 아니라, 새롭게 설립하고자 하거나, 이웃분쟁조정센터의 확산 및 지원을 위한 방안을 모색하고 있는 다양한 실무자들에게 정책적 방안을 제시할 수 있을 것으로 본다. 다만, 현재의 이웃간 분쟁조정이 지니는 초기 특성을 고려하여 맥락에 맞는 활용이 무엇보다 중요하다고 본다. 특히 우리나라는 해외와 달리 공동체 회복과 형성 부분을 병행하는 장점을 지니고 있다. 따라서 우리나라의 장점을 살리고, 해외의 사례분석을 통해 도출할 수 있는 시사점을 결합한 제도 개선을 할 수 있기를 기대한다.

<참고문헌>

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한국방송통신대학교 산학협력단 부설 공존협력연구소 토대DB(NRF-2015S1A5B4A01036743)

김지수(공존협력연구소 전임연구원)

김지수(공존협력연구소 전임연구원) upkoreanet@hanmail.net

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